Долг-гос-строй: почему строители боятся господряда

Строительная отрасль всегда отличалась необязательностью в части соблюдения бюджетов и сроков, но в последнее время проблема приобрела катастрофический характер. Попытки исправить положение регуляторной гильотиной или цифровизацией некоторых процессов выглядят косметическим ремонтом прогнившего насквозь здания. Попробуем разобраться, почему это происходит, и что можно сделать, чтобы нормализовать ситуацию.

Итак, ключевой причиной превышения бюджетов и срывов сроков строительства любого объекта является, как ни странно, отсутствие полноценной проектно-сметной документации (ПСД). К этому привела совокупность многих факторов, которые сами по себе не критичны, но их сочетание образует идеальные условия для разрушения любого проекта.

 ПДС: хотели как лучше

Проектно-сметная документация разрабатывается на основании Постановлений Правительства за номерами 87 и 145 (ПП-87 и ПП-145), которые определяют порядок проектирования и состав документации на объект. Этими же документами, под благовидным предлогом, была внедрена двухстадийная разработка проектной документации, с ее условным разделением на стадии «П» и «Р» (проектная и рабочая).

Цель была прекрасна – сократить время на запуск проекта от «идеи» до «утверждения» необходимых бюджетов и быстрее начать строительство. Предполагалось, строители смогут в таких условиях параллельно осуществлять разработку документации стадии «Р», подготавливать территорию и осуществить выбор подрядчика, то есть начать реализацию проекта «с листа» без особого ущерба для качества и сроков.

Проблема  том, что экспертиза дает свое заключение по документации стадии «П», который составляет не более 25-30% от всего объема проектно-сметной документации. Это как написать рецензию о книге по ее обложке и введению. Но именно на основании этой документации делается сводный сметный расчет, который ложится в основу стоимости объекта. Беда в том, что в дальнейшем пересмотреть этот бюджет невозможно без повторной экспертизы всего проекта.

Замечу, что если при строительстве типовых коммерческих объектов такой механизм вполне оправдан, то при реализации уникальных проектов ведет к колоссальным перерасходам. В частности, для госстроек это решение стало настоящей катастрофой из-за отсутствия гибкости в бюджетном планировании. Достаточно вспомнить олимпиаду в Сочи, когда изначальная смета выросла в пять и более раз только по официальным данным, или строительство ЦКАД. И эта вакханалия продолжается. В частности, бюджет одного важного (очень важного) государственного объекта на моих глазах меньше чем за год увеличился с восьми (начальная максимальная цена) до 28 млрд руб. – и это еще не предел. Думаю, в итоге цифра дойдет до 32 млрд руб.

Делай все по чертежу и не будет гундяжу

Вторая беда пришла из этой же благой инициативы. Как мы помним, документация стадии «Р» существенно отличается от документации стадии «П», причем иногда как черное от белого. При этом заказчик не имеет права принимать работы, которые не соответствуют документации, прошедшей Экспертизу, поэтому в идеале для принятия работ следует назначать повторную. Именно для того, чтобы синхронизировать стадию «П» и «Р». Проблема в том, что в бюджете проекта она-то и не предусмотрена. А предусмотрев ее, заказчик распишется в собственной некомпетентности.

Правоохранительные органы и суды трактуют отклонение от проектной документации, прошедшей экспертизу, как нарушение со стороны подрядчика, если последний не зафиксировал сей факт в официальной переписке. Есть даже такое выражение: «Делай все по чертежу и не будет гундяжу» — смысл в том, чтобы потом за излишнюю инициативу не оказаться в СИЗО или не стать банкротом.

В практике можно легко обнаружить абсурдные стройки, по которым «никто не виноват», так как все сделано по чертежам, прошедшим экспертизу. В моем случае это была больница, где по электрическому стояку шел пожарный. Следователи не смогли предъявить никаких претензий к подрядчику, так как все было сделано по чертежам, хотя это и выглядело полным абсурдом.

 Подрядчик выполняет работы на основании рабочей документации («Р»), на которой обязательно должен стоять штамп «В производство работ» (согласно приказу Минстроя №861/пр от 24.12.2019 об утверждении СП 48.13330.2019). Однако мало кто из заказчиков готов этот штамп ставить, так как это не только прямая ответственность, но и путь в суд в случае отказа от оплаты выполненных работ на том основании, что они отличаются от прошедшей экспертизу документации. Также за это потом спросят с исполнителей – могут просто уволить, так как был нанесен ущерб бюджету.

Контролирующие органы, кстати, научились неплохо зарабатывать на этом. Проверки могут привести к серьезным штрафам и, соответственно, к пополнению фондов ведомств, а далее – к правильным  отчетам и победным реляциям о ходе выполненных работ и устранению недочетов.

 ФЗ-44 как путь в СИЗО

Так как бюджеты строек стали пухнуть, а сроки улетать «вправо», был принят ФЗ-44 («Закон о контрактной системе», или «Закон о госзакупках»), который, по замыслу властей, должен был урегулировать неуемные аппетиты проектировщиков и строителей. Но его внедрение лишь усугубило ситуацию.

ФЗ-44 – очень жесткий закон, в котором невозможны изменения по срокам и бюджету, даже перераспределение средств внутри сметы возможно лишь в пределах 20% от суммы статьи. По нему можно реализовать лишь проект, бюджет которого реален на 80%. Но мы-то понимаем, что достоверность сметного расчета по стадии «П» — не более 30%.

Тем самым закон цементирует указанные выше ошибки и заставляет участников включать смекалку, чтобы обойти заложенные в него механизмы, иначе любая стройка встает. Обойти механизм – значит нарушить закон – что, собственно, и происходит. Согласно исследованию ФСИН, проведенному около пяти лет назад, более 70% заключенных, «сидящим» по экономическим статьям, связаны со строительством.

Бюджетный лимит

Еще одним ударом по госстройкам является доведение бюджетных лимитов до заказчиков и, следовательно, подрядчиков, в том числе и авансов, не ранее второго квартала текущего года – все ждут, пока утвержденный на год бюджет будет согласован. Зачем тогда необходимо бюджетное планирование – риторический вопрос. Но у подрядчиков первый квартал года всегда «тощий» и это приводит к провалу в подготовке строительного (летнего) сезона: нет возможности закупить материал и оборудование к началу производства, а, следовательно, нет смысла мобилизировать трудовые ресурсы.

Плюс государственные гении практически обескровили подрядчиков, лишив их авансирования, причем тоже под благовидным предлогом борьбы против недобросовестных поставщиков. Тогда спрашивается, зачем нужен весь этот цирк с квалификационным отбором? Пытаясь уйти от ответственности, государство просто в очередной раз перебросило свои обязанности на плечи подрядчиков.

Деградация чертежей

Последствием этих глубоко ошибочных решений стала деградация не только строительного рынка, но и проектирования. Сильных проектных институтов полного цикла практически не осталось. Речь идет именно об организациях, способных разложить производственную технологию и совместить ее с конструкцией объекта, не забыв при этом про периоды подготовки к строительству, в том числе необходимость снабжения нерудными материалами и организацией строительной площадки, привлеченияе и размещения трудовых ресурсов.

Сохранившиеся рабочие коллективы сидят на крупных подрядах и загружены под завязку, поэтому «выкатывают на сторону» такой ценник, что проще обратиться к зарубежным коллегам. Но и это не всегда возможно, т.к. существует импортозамещение, санкции и гостайна. Именно поэтому большинство конкурсов на проектирование выигрывают псевдопроектировщики, которые сперва предлагают демпинговые цены, а потом торгуют авторским надзором, или зарабатывают на оборудовании поставщика, которое указывают в проектной документации. А чтобы его поменять – нужна повторная экспертиза.

В сложившейся ситуации у заказчиков была надежда на надежных подрядчиков, которые имели в своих штатах сильных специалистов, способных выпускать чертежи на стройплощадке. До проведения Олимпиады эти резервы тащили строительство как могли, но, когда по результатам это национального события большинству подрядчиков государство выписало «спасибо» вместо оплаты дополнительных работ – большинство компаний, причем не только российских, исчезло, а кому-то пришлось и «посидеть».

Заложники системы

В итоге оба звена – как заказчик, так и подрядчик – за ширмой красивых сайтов и презентаций стали заложниками действующего законодательства. Подрядчик полностью зависит от заказчика. Без доброй воли последнего он не может получить ни компенсацию за дополнительные работы, ни изменить проектную документацию. Если подрядчик встанет «на дыбы» и продолжит отстаивать свои интересы, то он быстро потеряет контракт и попадет в реестр недобросовестных поставщиков/подрядчиков (РНП). А в условиях государственной экономики это равносильно запрету на бизнес.

Заказчик – тоже заложник, но уже государственной контрактной системы, так как он обязан заключить контракт с тем, кто прошел квалификационный отбор и предложил лучшие условия, читай – «дешевле всех». В известном мне случае заказчику сдали проектную документацию, которая соответствовала конкурсному ТЗ, но никак ПП-87 (Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 15.07.2021) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»). Заказчик принял решение, что эти «косяки» будет исправлять подрядчик. Результат – несколько уголовных дел и миллиардные штрафы. При этом проектировщик живет и процветает – к нему претензий нет. Заказчик тоже здравствует. Ведомственный объект образовательного назначения до сих пор не достроен.

Адекватный заказчик тоже пытается обойти правила, когда видит, что на конкурс идут все кому не лень – и включает барьеры, которые выводят нужного победителя, но этими же правилами пользуются и коррупционеры. Так что сейчас мало кто готов рисковать за «дело» — не подмажешь – не поедешь, поэтому появилось очень много «связных», которые продают договор за 20%, что еще больше обескровливает рынок.

Стратегия подрядчиков на господрядах — заключить контракт и попробовать выплыть за счет дополнительных соглашений, оптимизации НДС, выплаты налом заработной платы и на последнем этапе «кидок» субподрядчиков – вишенка на торте. Про гарантийные обязательства даже не стоит думать, так как горизонт планирования «юридического лица» обычно составляет не более 3-5 лет. Вот и приходится эксплуатирующей службе за свой счет, а значит за счет бюджета, тащить такие объекты из ямы.

В проигрыше оказывается не только бизнес, но и государство, которому неуправляемый хаос влетает «в копеечку». В частности:

1. Стоимость содержания и ремонта построенных объектов уже давно вышла за границы разумного. В дорожном строительстве более 80% уходит на содержание недавно построенных трасс, вместо «западных» 20%.
2. Содержание управленческого аппарата на долгостроях – это отдельная и большая статья расходов.
3. Инфляция и курсовые колебания убивают любую стройку, а в случае долгостроя – это вердикт, который приводит к замене подрядчика, корректировке проекта и повторной экспертизе. И такие итерации могут проходить несколько раз.

Рынку нужна синхронизация, а не реформа

Текущее состояние строительной отрасли доказало ошибочность используемого подхода, а последние инициативы властей напоминают агонию. Предпринимаемые ими меры не решат имеющиеся проблемы, они лишь не дадут окончательно обрушиться сектору господряда.

Решения, которые помогут хоть как-то стабилизировать строительную отрасль, могут быть следующими:

1. Для масштабных новых объектов установить одностадийное проектирование, предполагающее разработку полного комплекта проектно-сметной документации согласно ПП-87. Экспертизу проходит только полный комплект. При этом у проекта должно быть технико-экономическое обоснование (ТЭО), утвержденное Минэкономразвития РФ и Главгосэкспертизой.
2. Предусмотреть в ПП-145 механизм корректировки ПСД и получения ускоренного заключения экспертизы, связанных с обоснованным изменением конструкции или заменой оборудования.
3. Предусмотреть в ФЗ-44 возможность корректировки сметы на основании инфляции и курсовых колебаний по данным Минфина и ФАС через получение заключения Главгосэкспертизы.
4. Ввести штрафы для юридических лиц и СРО за предоставление заведомо ложных данных о своей квалификации и кадрах. Сейчас очень популярна услуга давать в аренду специалистов под конкурс или использовать документы лиц, которые об этом не знают (а это, кстати, уголовное преступление).
5. Обязать подрядчика предоставлять заказчику налоговые справки по выплатам заработной платы сотрудникам рабочих специальностей, с помощью которых подрядчик выполняет работы, обозначенные пунктом «собственные силы». Сейчас обход данного пункта стала хорошим приработком для подрядчика – экономия на выплатах составляет более 30%.

Решений должно быть значительно больше, все предложенные варианты — лишь быстрореализуемые предложения участника рынка, который получил опыт работы на господряде. Необходимо срочно запускать публичные и откровенные дискуссии по настройке законодательства и контроле за технологией производства работ. И, самый главный вывод – полной реформы отрасли не требуется, нужно лишь выстроить разумную систему, при которой и каждый участник строительной цепочки, и надзирающие органы будут действительно работать, а не вымогать деньги для выполнения KPI.